解读SFC监管新规:如何在香港运营持牌虚拟资产交易所?

11月6日晚,香港证监会(简称“SFC”)发布关于监管虚拟资产交易平台的立场书(简称“立场书”)。立场书主要分四部分:第一部分阐述SFC对虚拟资产交易平台的监管方针,第二部分介绍当前全球虚拟资产发展背景及SFC对虚拟资产监管的方针变化历程,第三部分系统叙述虚拟资产交易平台的监管框架及发牌条件,最后阐述未来走向,并发布长达四十余页的附录:《适用于虚拟资产交易平台营运者的发牌条件和条款及条件》。

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2018年11月1日,SFC发布《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》。针对虚拟资产交易平台,《声明》阐述了一个概念性框架,并表示将与有意并已证明其致力于达到的严格标准的虚拟资产交易平台营运者合作,将其纳入证监会监管沙盒,同时考虑在适宜时机发出牌照,对虚拟资产交易平台进行密切监察。但如果证监会认为由于无法充分处理所涉及的风险,以及不能确保投资者会得到保障,则不会发出牌照。在与虚拟资产交易平台运营者多次会面并深入审视虚拟资产交易技术、营运及其他范畴后,SFC此前口中的“适宜时机”似乎已经到来。此次出台的立场书明确了监管范围及适用于虚拟资产交易平台的发牌条件。

(1)只要存在证券型代币交易,就属于SFC监管范围

立场书表明,只有对客户提供证券型虚拟资产或代币交易服务的平台才属于SFC监管范围。SFC无权对仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台发牌或做出监管。立场书发布当天,SFC行政总裁欧达礼在金融科技周上表示,比特币不是证券。这就意味着,如果虚拟资产交易所仅买卖比特币,在香港无须受SFC监管。虽然非证券型代币的交易活动不属于SFC监管,但只要在香港地区营运,且在其平台上提供至少一种证券型代币买卖的交易平台,便会属于SFC的管辖范围。也就是说,即使平台上买卖的虚拟资产中只包含一种证券型代币,都在此次新规的监管范围之列。

(2)6项发牌条件,12条合规要求

此次SFC准备为合资格的虚拟资产交易平台颁发的牌照是第1类(证券交易)及第7类(提供自动化交易服务)受规管活动的牌照。相较去年11月1日的《声明》,此次SFC发布的立场书进一步明确的发牌的核心原则和条件。根据立场书,交易平台要想在SFC申领牌照,需满足以下6个条件:

a、只可向专业投资者提供服务;b、必须遵守《适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件》;c、必须就任何引入或提供新增或附带服务或活动或对现有服务或活动作出重大改变的计划或建议,取得证监会的事先书面批准;

d、必须就任何在其交易平台增添任何产品的计划或建议,取得证监会的事先书面批准;

e、必须就其业务活动以证监会订明的格式每月向证监会提供报告。有关报告必须在每个历月结束后两个星期内及另外应证监会的要求呈交给证监会;

f、必须委聘一家证监会可接受的独立专业公司,以对持牌人的活动及营运进行年度检视,及编制一份确认其已遵从发牌条件和所有相关法律及监管规定的报告。首份报告必须在牌照获批准的日期起计18个月内呈交给证监会,其后的报告应在每个财政年度结束后四个月内及另外应证监会的要求呈交给证监会。

其中,第二项发牌条件中要求平台营运者遵从的相关条款及条件,在附录中做了详细的解释,一共包括对虚拟资产交易平台的12个重要方面的条款和条件,分别是:财务稳健性、营运、预防市场操纵及违规活动、与客户进行交易、保管客户资产、风险管理、交易平台及网络保安、利益冲突、储存记录、核数师、打击洗钱/恐怖分子资金筹集、持续汇报/通报责任等。在保护客户资产方面,为投资者虚拟资产的安全性,SFC要求交易平台运营者确保把98%的客户虚拟资产储存在线下钱包(即离线钱包),在线钱包持有的客户虚拟资产不得超过2%。此外,平台运营方需要设有详尽的程序,从操作及技术角度处理硬分叉(hard fork)或空投(air drop)等虚拟资产的特定事件。

(3)所有持牌机构将会被SFC纳入监管沙盒

对于愿意并有能力领取牌照的平台,SFC已经制定了一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所标准相若的严格标准。但SFC也表示,即使虚拟资产交易平台获SFC发牌照并受其监管,在该平台上买卖的虚拟资产并不受适用于以传统方式销售“证券”或“集体投资计划”的任何认可或招股章程登记条文所规限。SFC并无适用于非证券型虚拟资产要约的其他强制披露规定。另外,平台一旦成功申领SFC的牌照,该平台所运营的所有业务范畴都将被SFC纳入监管范畴,即使证券型代币的交易活动只占平台整体业务的一小部分。

同时,所有持牌机构将会被SFC纳入监管沙盒,在一段时间内接受密切及严谨的监管。这也是对去年11月1日《声明》内容的进一步延续。

(4)部分平台不申领牌照是它们的自由选择

SFC在立场书中对虚拟资产交易平台的监管范围、发牌条件以及监管框架做了系统阐述,但并未强制要求所有虚拟资产交易平台全部申领牌照。这是因为SFC已经意识到,部分平台可能认为SFC的监管要求过于繁重,以及它们宁愿经营完全不受监管的业务,所以不会在新的监管框架下向SFC申领牌照。SFC表示,这是它们的自由选择,只要它们能确保在其平台上买卖的虚拟资产并非《证券及期货条例》下的“证券”或“期货合约”即可。但如果交易平台抱着侥幸心理,在未获得SFC牌照或许可时,在香港销售或者买卖证券型虚拟代币或虚拟资产期货合约,均可能违反《证券及期货条例》(第571章)或《赌博条例》(第148章)。一旦违反这些规定,相关人员可能会被检控,甚至受到对应的刑事制裁。

(5)3类不被接纳申领牌照的交易平台

除了对发牌条件和监管框架的阐述,立场书中还指出了至少三类无法向SFC申领牌照的交易平台,分别是:a、直接提供点对点交易服务,但投资者始终保持对自身资产的控制权;b、为客户进行虚拟资产交易但未能提供自动化交易服务;

c、根据《证券及期货条例》第116条,除非牌照申请人为适当人选,否则SFC拒绝批给牌照。

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对区块链和虚拟资产的监管,香港始终走在全球前沿。SFC对虚拟资产尤其是虚拟资产交易平台的监管方针也一直随着市场的变化与时俱进。最早SFC会对虚拟资产的监管方针与全球大部分地区类似,通过厘清各种虚拟资产和涉及这些资产的某些特定活动的性质,来确定如何受到现有监管制度的规管。这要求监管部门对虚拟资产的性质和分类标准十分清晰,按照每一种代币的条款和特点进行性质分类。但加密资产市场处于高速发展中,每种代币的条款和特点也会随着时间不断演变。所以,为了阐明在监管方面的立场,当时SFC发出了多份声明及通函,加强投资者教育和对涉嫌犯有失当行为的人士采取监管行动。包括,2017年9月5日《有关首次代币发行的声明》、2017年12月11日《致持牌法团及注册机构的通函——有关比特币期货合约及与加密货币相关的投资产品》以及2018年2月9日《证监会告诫投资者防范加密货币风险》等。

然而,虚拟资产交易平台还是逐渐找寻到了在SFC和香港其他监管机构的监管范围外运营的方式。为了应对变化,SFC在2018年11月1日采取了新的监管方针,将部分牵扯到众多投资者的虚拟资产活动纳入监管范围。

当时SFC规定,无论虚拟资产是否构成“证券”或“期货合约”,投资组合完全或部分投资于虚拟资产,只要以虚拟资产为投资标的,基金管理人和分销商均需取得授权,并纳入监管。这一方针使得投资者在基金管理层面和分销层面得到保障。但对虚拟资产交易平台,当时并未提出明确的监管方针,仅制定了《可能规管虚拟资产交易平台营运者的概念性框架》。

时隔一年之后,全球虚拟资产市场早已今非昔比。ICO热潮虽有所减退,但STO和IEO显著增加,稳定币概念引发全球央行及金融监管机构的关注,包括比特币期货、期权、掉期等各类虚拟资产衍生品应运而生,虚拟资产已经逐步延伸至金融市场,和某些证券监管的范畴之内。同时,越来越多的传统金融机构和互联网企业进入这个市场,整个虚拟资产的生态系统正在稳步扩张并日益复杂。

在这种背景之下,SFC再次对虚拟资产交易平台下发监管指引文件,开始接受有意愿并有能力遵守发牌准则和持续履行规定的虚拟资产交易平台的牌照申请。

在SFC看来,对部分虚拟资产交易配套批发牌照,能使投资者便能轻易区分受规管和不受规管的平台,在一定程度上保护投资者的利益安全。

香港国际新经济研究院高级研究员付饶在接受媒体采访时表示,虽然只是一份立场书,但这份文件可谓是事无巨细,就连虚拟资产特有的硬分叉(hard fork)或空投(airdrop)也做了监管。可以说,新监管条例虽然脱胎于传统交易的监管经验,但是却针对“虚拟资产”这一全新的资产形式做了适应性调整和更新,最终使这份监管文件看起来更为严格和全面化。

他还认为,立场书的内容说明香港已经间接承认了STO。北京植德律师事务所也撰文称,对于境内区块链以及传统行业的从业人员而言,香港新规的推出意味着STO方案除了美国之外又多了一个司法区域的选择。文章表示,一个合规的而且商业成功的STO需要考虑的不仅仅是法律规定,更重要的是交易架构、中介机构以及交易平台的选择,譬如,一个有足够市场深度的交易平台往往是STO商业成功的核心要素。

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